發展鄉郊用地一直都是飽受爭議的議題，政府與鄉鎮村民之間拉鋸不曾止息，曾經轟動一時的菜園村事件就可見一斑，到底城市發展與鄉郊保育是否真的是二元命題？
政府在2021年10月公佈《北部都會區發展策略》（下稱《發展策略》），提出於新界北部發展「北部都會區」，涉及面積達 30,000 公頃，計劃再度引起各方熱議。「北部都會區」涵蓋範圍是香港漁農地主要分佈地帶，意味著未來因此而需要遷離的漁農戶將不計其數。政府在規劃報告內強調發展將以「城市與鄉郊結合、發展與保育並存」為宗旨，雖然政策方向完全正確，但規劃落實缺乏清晰漁農業定位 ，農地農用是否有一個更清晰的規劃？而所謂的「城鄉共融」又如何實踐？有見及此，中心就漁農業與土地規劃的現況抽絲剝繭地深入探討，最後提出數項建議，望為讀者及決策者提供不一樣的角度，重新思考本地漁農業出路。
東北規劃前車可鑒
新界北部幅員廣大，未發展的土地眾多，此地並不是第一次受當局覬覦，政府於2013年通過新界東北發展計劃，將古洞北、粉嶺北及坪輋一帶的農地劃為新發展區，佔地逾七百公頃，用作住宅及商業發展，當中需要收回再發展的農地面積約28公頃，首階段受影響農戶達33戶，將當地農業活動完全摒棄，政府僅以「農業園」及特殊農地復耕計劃等措施重新安排農戶遷移其他地區復耕，計劃於古洞南建設的「農業園」至今六年過去，第一期工程仍未完成，農民引頸翹望的復耕安排依然遲遲未見蹤影。
新界東北發展計劃正正展現政府的規劃方針欠缺「城鄉融合」這一層考慮，有關當局認為安排遭逼遷的農戶在別處復耕，便已是一種充分的補償方式，於是當局大舉將該區農地一掃而空，經過當局收回土地重新分配用途後，不但扼殺當地傳統經濟活動，更抹去獨特的人文風景。
或許由於先前的發展方案遭到強烈反對聲音，規劃署於2019年頒布的《香港2030+》首次提及「城、鄉、自然環境共融」，提出採用更和諧的發展方針，盡量保留鄉村、文化遺產和農業活動，使其與新規劃的城市景觀和活動和諧融合，然而對於保育鄉村和漁農業的具體措施，始終未有詳細描述。
有了過往東北計劃的前車之鑒，政府這次頒布的《北部都會區發展策略》終於在規劃綱領強調「城鄉融合」，然而具體如何保留漁農業及安置漁夫與農民，始終未有交代細節，使人不禁憂慮此次計劃會否重蹈覆轍。
（圖片來源︰土木工程拓展署）
輕描淡寫的「城鄉共融」
《北部都會區發展策略》報告內容延伸並擴展《香港2030+》的涵蓋範圍，將《香港2030+》提及的北部經濟帶加以擴大，包括已經發展成熟的元朗、天水圍、粉嶺及上水等新市鎮，以及古洞北、粉嶺北、洪水橋、厦村、元朗南、新田、落馬洲、文錦渡等相鄰鄉郊地區，發展成「未來20年城市建設和人口增長最活躍的地區」，建設鐵路運輸設施、提供超過90萬個住宅單位及創科用途土地。政府更特別強調規劃以「城鄉共融」為原則，聲稱會活化和保護新界北部地區人文及天然資源。
雖然打著「城鄉共融」的旗號，而漁農業作為「鄉村」的重要命脈，《發展策略》對如何處理現時區內的漁農產業只是草草帶過。報告指出政府將會於北部發展一個大型濕地保育系統，將米埔、三寶樹和 蠔殼圍三大濕地區建成保育公園，並會在濕地區域發展現代化水產養殖業，推動養殖科研，協助漁業升級轉型。該區現時約有120個魚塘，魚產量佔市場上本地魚類供應達95%，但發展水產養殖業的前提竟是於這一帶收回約700公頃私人濕地和魚塘，政府收回所有魚塘再進行重新分配，是否有多此一舉之嫌？為何不利用這個契機，推動濕地保育區內可持續生態或有機養殖，以達致生態保育與漁業現代化發展二者兼得的雙羸局面？報告尚且有兼顧漁業發展，然而對於如何支援農耕產業，全文僅以一句輕輕帶過，完全未有詳述農業在規劃方針的角色，更明言將於馬草壟一帶的農地及坡地改作住宅用途，意味著該區被收回的農地將不可勝數。
只要細閱報告，便會發現政府並未在規劃藍圖裡為漁農業立下清晰定位，尤其在農業方面幾乎未費筆墨描述。漁農業在承傳「鄉村」人文、經濟及自然面貌擔當著不可或缺的角色，又怎可以輕描淡寫地帶過？到底漁農業在北部都會區發展下有何具體發展方向？又如何與城市「共融」？
保護漁農業並非 「寸土必爭」
現時香港蔬菜自給率低於2%，其實4255公頃的農業用地之中只有749公頃是常耕農地，以新加坡為例，大約一千公頃農地已可達到>10% 自給率，所以若要使本地蔬菜自給率達到10%，香港其實有足夠的農地供應。然而新界的農地面對地產商囤地、商家非法改變農地用途等問題，加上政府發展鄉郊地帶收回農地，導致大量荒廢農地無人耕作，同時常耕農地卻不斷被移為平地，造成農民申請復耕平均輪候五年之久的荒誕局面。尋求城市與農業共存，是否真的癡人說夢？中心現就香港漁農業現況提出以下數項建議，作為引玉之磚，望為讀者及決策者帶來另一番見解。
- 訂立蔬菜自給率目標，明確劃出漁農土地，確保農地農用
相比起香港不足2%的蔬菜自給率，新加坡的本地蔬菜供應佔總消耗量已超過10%，新加坡當局更於2019年提出於2030年之前將本地生產糧食提高至30%的目標，劃出更多土地及海域範圍作耕作及海產養殖用途，並將租賃年期延長，以便農民及漁民長遠發展他們的產業。為確保糧食供應穩定，香港政府應明確定立蔬菜自給率目標，並以此劃出相應面積的土地作漁農用途，現時雖有逾四千公頃農業用地，但政府對其實際用途並未有大力規管，更縱容地產商大量囤積空置農地。政府應盡快明確劃分北部土地用途，清晰界定漁農業用途土地，並規定以上土地只可進行漁農業活動，避免改劃土地用途，給予農民「定心丸」，讓農民放心投資作長遠發展。
2. 實踐城鄉共融，將香港漁農土地定位為「城市後花園」
《發展策略》強調環境與生態保育，具體措施包括於沙嶺及南坑興建自然生態公園，以及於南生圍、三寶樹及蠔殼圍建設濕地保育公園。然而與其耗資億萬與建人工化的生態公園和濕地公園，不如保留現有農場及魚塘，鼓勵可持續的耕作或養殖方式，同樣具有生態保育的功能，此舉不但達到環境保育效果，同時保留當地經濟活動，並具有娛樂休閒功能及文化教育意義。其實這並非新鮮概念，早在19世紀便有英國城市學家提出「花園城市(Garden Cities)」的規劃理念，提倡將都市包圍於農田之中，打造城鄉平衡、自給自足的社區。香港漁農土地可定位為城市的「後花園」，為城市居民提供集娛樂、教育、文化、生態自然、糧食供應於一身的田園空間，建立鄉村與城市相互依存及補給的關係，方能達致真正城鄉共融。
3.推動本地農業現代化及高端化
《發展策略》尚且有提及協助水產養殖業轉型升級及推動養殖科研的發展方針，然而對於如何支援農耕產業並無片言隻語交代。本地農業技術及配套目前依然停留在六七十年代的水平，生產效率欠佳。中國作為農業大國，除了提供充足補貼予農民購置大棚溫室及機械，配合數位科技，開發智慧系統，農民可將作物生長狀況資料實時傳送智慧平台，透過系統運算，進行最符合成本效益的肥力管理，打造現代化的從農環境，吸引年輕一代入行。目前漁護署僅提供「農業持續發展基金」及「農場改善計劃」的方案，主要在財政方面支援農友，然而真正完善的農業政策應從資金、配套、技術、研究及教育全方面推動本地農業走向現代化，業界方能持續發展。
4.以目前規劃方案作契機，為現有農地改善周邊基建及配套
承上文所言，保護漁農產業並非寸土必爭，中心認為在北部鄉郊發展基建無可厚非，現時新界大多數農場和魚塘位置偏僻，當中不少只有崎嶇不平的山路可達，私家車尚且難以駛至，遑論大型貨車，部份農友仍然依靠自行車運載小量作物到市區。政府可藉此次都市化計劃，改善新界道路網絡及交通配套，雖然此舉不免需要犧牲小部份農地用作基建發展，但完善的運輸網絡有助漁農產品銷至市區，同時吸引城市居民到訪位置偏遠的休閒農場，長遠而言促進業界發展，達至城鄉共融。
結語
近年新冠肺炎疫情影響全球貨運，糧食供應不穩，內地供港的蔬菜價格更一度暴漲。各國開始重新反思現有政策，提高本地糧食生產量，北部都會區的發展正好讓香港反思本地魚農業的角色和本地糧食自給的必要性。其實本地漁農業的存在不僅是確保香港有足夠的短期糧食緩衝，更有承傳鄉村文化及傳統技藝的意義，農地同時亦擔當著城市與郊野之間綠化緩衝帶的角色。如前文所言，保留及承傳本地漁農業並不代表「寸土必爭」，都市發展及鄉郊保育亦非二元對立關係，中心懇切祈望政府在規劃城市的同時，留有空間讓本地漁農業得以容身，成就兩全其美的局面，香港方能達到真正持續發展。
