認識台灣休閒農業
台灣的休閒農業自1950年代開始萌芽，及後在上世紀九十年代政府推動發展及民間團體配合推動，至現時已配備較完善的政策法規。根據台灣農委會的資料顯示[1]，2018年單年計算，休閒農業吸引遊客逾2,760萬人次，創造產值共108億元台幣（約27億元港幣）。台灣休閒農業的發展歷程，可為香港休閒農業提供參考。
休閒農業的緣起
社會及經濟結構改變 促進台灣休閒農業發展
台灣自然生態環境豐富，農業經營業態多樣化，如：茶園、果園、畜牧、水產養殖等，相比香港無疑更具備發展休閒農業的優勢。台灣休閒農業的緣起與香港相似，主要是隨著工商業的迅速發展，傳統生產型農業逐漸萎縮，農民必須找尋其他出路，而城市發展亦衍生了休閒農業旅遊的需求。
首先，在經濟結構改變方面，台灣初期的經濟是以農業生產為主，其後工商業的快速成長，取代了農業在台灣經濟發展的主導地位，自1971年開始，農業產值佔國內生產毛額（GDP）的比例迅速下降，由1971年的12.9%下降至2018年的1.6%[2]，傳統生產型農業需要找尋新出路及轉型以保障農民生計。台灣於2002年成為世界貿易組織（WTO）會員後開放農產品進口，導致本地農產品價格嚴重下滑，令農民收入雪上加霜，加速農民轉型發展休閒農場，以增加其收入。
另外，城市居民收入因工商業快速發展而普遍提高，台灣政府於2001年全面推動週休二日致休閒活動需求大增，市民因都市化發展而嚮往自然生態景觀，為休閒農業發展提供有利市場。
政府政策主導 休閒農業列入發展政策
台灣經濟發展及自然環境奠定休閒農業發展基礎，而政府主動訂立發展政策，加速了業界的專業化進程。早於1989年，行政院農委會與國立臺灣大學農業推廣學系進行了發展休閒農業研討會，並就休閒農業正式定義為利用農村設備/農村空間/農業生產的場地/產品/農業經營活動/生態/農業自然環境及農村人文資源，經過規劃設計，以發揮農業與農村休閒遊憩功能，增進人民對農業與農村之體驗，提升遊憩品質並提高農民收益，促進農村發展，並將休閒農業列入農業發展政策。
其後，農委會於1992年首次訂立相關政策規定《休閒農場區設置管理辦法》，於2002年修訂及改名為《休閒農業輔導管理辦法》，並且成為行業主要輔導法規。《休閒農業輔導管理辦法》對休閒農場及休閒農業區的規劃及輔導管理提供詳細指導說明，如申請休閒農場許可登記證所需手續，亦規定休閒農場之農業用地佔全場總面積不得低於百分之九十，且規定農業用地面積不得少於0.5公頃；同時規定了農場可設置的設施，例如住宿設施、餐飲設施、體驗設施等。另外，輔導政策規定中央主管機關每兩年得辦理休閒農業區評鑑，並依得分進行推廣行銷協助或改善輔導計劃，有助維持休閒農業區的推行及監管[3]。除輔導法規外，《農業發展條例》列明違法經營休閒農場或自行變更用途的罰則，有效阻嚇非法經營者，讓休閒農業經營者在規管下進行運作，保障市民和營運者。
除法規外，台灣政府亦設立了負責管理休閒農業的負責部門，權責清晰。有關休閒農業法規、農業文化及農村生活與環境改善之策劃及督導事項由農委會轄下的輔導處休閒產業科統一負責。在有法可依及負責部門清晰的情況下，有意營運者能瞭解休閒農業的性質，按部就班完成所需手續及配置所需設施，能夠有效維持休閒農場在設置上的統一性及合法性。根據農委會輔導處資料，從2011年至2018年底，累計劃定休閒農業區由71處增加至91處；而輔導休閒農場取得許可登記證亦從268家增至436家。
學術界設立專門課程 培訓專業人才
台灣學術界在學術研究及專業人才培訓兩方面亦積極協助休閒農業發展，以應對現時不斷提升的休閒市場需求。台灣多間大學有設立與「休閒」或「農業」相關的科目，如國立宜蘭大學的智慧休閒農業進修學士學位學程、國立臺灣大學的休閒事業經營學系、生物產業傳播暨發展學系、義守大學的休閒事業管理學系等，各課程均有教授學生有關休閒產業及農村、農業相關的專業知識，並提供實習機會。大學與休閒農業相關的學術研究及分析結果亦為休閒農業永續發展提供了清晰脈絡方向及專業觀點，使休閒農業的營運者得到專業支援。
民間非牟利團體配合政策 推動專業發展
首個休閒農業非牟利組織「中華民國休閒農業發展協會」於1998年成立，其後更名為「台灣休閒農業發展協會」。協會在四方面協助休閒農業發展：
一、設立平台作為休閒農業知識交流與經驗傳承；
二、設立台灣休閒農業學院，推動休閒農場經營管理師認證制度，負責培育經營管理人才；
三、研修法令，推動休閒農場服務品質認證，建構穩定且高品質的休閒農業品牌；
四、研發創新商品，開拓國際旅遊市場，如：旅遊套票、主題旅遊。協會以專業知識配合政策並協助業界發展，更積極參與國際活動，對推廣行業已有一定成果，其網站提供詳細的休閒農業相關資訊，方便遊人業界瀏覽（www.taiwanfarm.org.tw）。
此外，農委會及台灣休閒農業發展協會共同推出「休閒農場服務認證制度」，旨在提升農場服務水準。在2016年制訂「特色農業旅遊場域認證制度」，認證優質的休閒農場，以以下四項為認證指標，包括：
一、整體環境與經營、
二、特色產業資源與建築設施、
三、特色產業之服務或體驗活動、
四、特色產業之經營或行銷。
透過認證過程，可找出休閒農場的優點及缺失，並用作跟進改善的參考。認證制度為業界提供服務標杆，及為消費者提供選擇指標，確保旅遊品質，藉著雙向互利引領休閒農場提升產業服務品質、強化產業管理效能，進而強化台灣休閒農業品牌。
台灣休閒農業得到政府政策牽頭，學界與非官方團體的大力支持及配合，建立了完整休閒農業的運作體制，提供專業訓練和支援，讓休閒農業得以健康發展，並成功創造了超過百億元台幣產業價值。台灣休閒農業的成功例子，為香港休閒農業提供一個非常正面的參考個案。
香港休閒農業何去何從？
香港休閒農業發展至今大約有十多年，從2007年至2019年，香港的休閒農場數目由45個增長至128個，可見休閒農場有其市場需求及經濟價值。根據漁農自然護理署(漁護署)出版的《香港休閒農場指南2011》，「休閒農業」指為利用鄉郊田園風光及自然生態景觀，結合農業生產、農耕體驗及具特色的鄉村文化，把農場打造成提供休憩、教育及娛樂的休閒農場，供市民探訪或遊覽[1]。
香港休閒農業的緣起
傳統農業萎縮 急需轉型求存
自90年代開始，香港農地隨著新市鎮發展而被大量徵收，加上地產商囤積農地靜候發展時機，導致農地荒廢情況嚴重，因此，可耕農地大幅減少。近年由於房屋土地供應失衡，一地難求，更令農地租金上升。同時，內地改革開放政策使大量低成本的「內地菜」湧入香港，削弱本地農產品的競爭力，以致本地農業生存空間及市場變得非常狹窄，農民收入大大減少，令行業失去吸引力。本地傳統農業需要尋找新出路，如發展富特色的本土有機耕種，或由第一產業的生產模式，轉型發展至第二、三產業，如休閒農業。事實上，自2000年年代初，有機農業得到政府的協助發展，漁護署開展本地「有機耕作轉型計劃」，以開拓農民營運空間。
健康恬靜生活的追求 促使有機休閒農業的發展
90年代後期，市民生活質素提升，同時也提高了對健康生活的追求，內地毒菜事件，亦引起公眾對食物安全問題的關注，相對上市民對本地生產的農產品較為有信心。其次，香港時常被稱為「石屎森林」，高度密集的生活環境及緊迫高壓的工作令香港人嚮往自然鄉間生活，暫時遠離煩囂。因此，結合農業生產、農耕體驗及鄉村文化的休閒農業便應運而生。農夫開放現有農場予市民體驗農耕樂、自摘蔬果，或是舉辦農產品相關的工作坊等，擴闊了農場收入的來源；市民亦得以親身接觸大自然，並選購農場自家種植的蔬果，對於農產品的來源、種植方法及生產過程更了解，増加對本地農產品安全食用的信心。
由此看來，香港休閒農業的起緣，與台灣相似，兩者均是為促進農業轉型、增加農民所得和滿足市民對遊憩的需求及維護生態環境的理念之下自然而然的發展起來。
休閒農業的發展概況
漁農自然護理署署理助理署長（農業）馬惠忠先生在接受本中心訪問時表示，「農業的價值不限於供應食物，還包含不能量化但同樣重要的價值，為市民提供優質生活，使社會得以均衡和健康發展」。署方一直支持在農業生產的基礎上發展與農業相關輔助性質的休閒活動，為支援休閒農業發展，署方於2011年編製了首冊《香港休閒農場指南》，介紹休閒農場地點及活動，方便市民前往，並於2015年推出網上流動應用程式《香港休閒農場》，讓市民隨時查閱。同時，漁護署對業界提供開展休閒農場的指導，包括與鄉民聯繫、鼓勵提供土地復耕、向農民提供開耕土地、生產作物、銷售渠道等技術指導和支援。此外，漁護署亦舉辦研討會、考察團及就營辦受法例規管的項目提供相關資訊。而政府在2016年推行的「新農業政策」，當中亦包括推動休閒農業，認為可以增加農業的多元價值及促進其可持續發展。
在政府的全力推廣下，休閒農場的數目持續上升。根據漁護署向本中心提供的資料顯示，2007年香港的休閒農場有45個，到2017年增長至140多個，但2017年後休閒農場的數目有輕微下降趨勢至目前128個，合共面積約129公頃，佔常耕農地的17.5%。按漁護署2019年向40多個休閒農場進行的調查結果顯示，每個農場每月平均參觀人次為100-300人，每人平均消費約$75 – $160, 估算每月可為每個休閒農場帶來 $12,000 – $35,000 的收入。
從上述數據觀之，透過利用農場現有的資源，開放給遊客前來參觀，提供與農業相關的休閒活動，如開辦自摘園及農耕體驗活動，吸引遊客在場消費，較純粹依靠種植有機蔬果，然後送往批發市場出售農產品，確實能為農民帶來更高的收入。
香港的休閒農場，主要集中在粉嶺、元朗、大埔和上水。常見的休閒活動種類，包括農場導賞、蔬菜或水果採摘、農耕種植體驗、動物展示和手工藝工作坊等。有的發展成甚具特色的農場，例如，大嶼山二澳農作社，就利用當地生態，舉辦鄉村特色導賞；打鼓嶺復耕者聯盟，這是一個結合農耕、提倡老村故事、藝術文化、生產特色農作物（如萬斤冬瓜、優質椰菜）等多樣性功能的農場；有的結合區內幾個農地組成農業社區，結合農田和區內不同餐廳，透過食物教育體驗，吸引市民了解農田生產及生態，著名的有梅窩農業社區等。
發展休閒農業面對的困難與挑戰
香港發展休閒農業，實是大勢所趨。政府有說要支持休閒農業，然而在實際發展過程當中，業界均面對著各種困難與挑戰。
- 農地規劃不清晰
香港雖然有四千七百多公顷農地，但大部分農地為私人擁有。近年由於住屋供應遠遠低於需求量，而住宅用地極為緊絀，新界農地是其中一個主要土地來源。而大部分農場都是以租地為主，由於農地的地主期盼政府將會把農地改變為住宅用地，所租地年期一般較短，減低農民的投資意欲，阻礙農場發展，更不用說需要更大投資額的休閒農場。
- 缺乏休閒農場定義與指引
若然有志之士想創辦簡單小型的休閒農場，只需向農地擁有人租地或買地便可，無需向城規會申請。若然為大型的休閒農場，如設有燒烤場、單車場等，則需要獲城規會批准。但何謂大型？何謂小型？現時政府未有就休閒農場作出法律上的定義和沒有設立規模指引，究竟何等規模才需要向城規會申辦休閒農場，指引並不清晰。此外，現時有些農場發展有側重在「休閒」、「康樂」多於「農業」之嫌。部分休閒農場極少涉及農耕，有的更涉及霸佔官地、更改河道、大規模傾倒建築廢料、填塘等行為，嚴重破壞農地生態環境[5]。
- 官僚制度 關卡重重
除了導賞、自摘活動外，其實不少休閒農場都希望為訪客提供新鮮農產品和簡單加工食品，如果醬、果汁，以及提供餐飲服務，唯這些都受到土地規劃及食物衞生法規等限制，並需要向食物環境衞生署申請各項相關牌照，如食肆牌照。此外，一般農地地段內，是不可以興建構築物。若想申請短期豁免書興建構築物，則必須向屋宇署申請批准[6]。要增設洗手間配套設備，如涉及化糞設施，亦要符合地政、環保、渠務要求。若想提供短期住宿，如過夜營地，則受《旅館業條例》所規管。這些申請手續繁複並牽涉多個政府部門，在事權分散、各部門互不協調的情況下，不僅導致申請時間冗長，農場負責人往往感到困難重重，難以應付。最終，農場僅能維持提供觀賞採果一些較簡單的休閒活動，令發展休閒農場綁手綁腳。
解決困局 有何對策？
現時，香港的休閒農業百花齊放，仍處於業界各自發展的階段。到底有什麼方案幫助業界走出困局？政府政策應如何改變？
一、政府應檢討農地土地政策，完善農地規劃制度，確保「農地農用」，這樣就會將農地地主的土地改變用途的幻想完全破滅，不致閒置農地。這樣農民就可以用一個合理租金租用農地，並且更容易獲得一個中長期的租約。若解決荒置農地問題，政府有需要改善現時「農地復耕計劃」，化被動為主動，更可著手收回農地，由政府再批租農地給農民作農耕用途。
二、可以參考台灣做法，政府應積極主導發展休閒農業，而不是任由業界自由發展，主動規管休閒農埸，包括對「休閒農場」作清晰定義，設立規模指引，對農場內的農業耕種用地面積作嚴謹的規範，如台灣的例子，休閒農場內的農耕面積，不得低於總面積的90%，亦不得小於0.5公頃，在特殊的地理環境下，該比例亦有相應調節，避免休閒農場嚴重偏離農業生產，或過分開發作康樂用途。
三、對於一切有關申辦休閒農場或處理各項相關牌照的申請，政府宜成立跨部門的專責小組，協助疏理各部門之間不協調的問題，為有意經營者提供更清晰的指引及幫助，讓他們能按步就班完成所需手續及配置所需設施，從而合法經營農場。政府亦可借鏡台灣做法，編印休閒農場申請籌設範例，或整合歸納一般與申辦休閒農場和增設農場設施相關的法規內容，供各方参考，加深有意經營者對申請程序及有關法律條文的認知。另一方面，若政府能鬆綁現行對興建休閒農場設施的一些規例，如容許農場設置餐飲設施、興建洗手間、住宿設施等，賦予農場經營者更大的經營空間，則休閒農場發展的規模將會更大，提供休閒活動的種類將會更多。
四、農民亦可考慮團結一致，成立休閒農業組織協會，幫助推動鄉村旅遊及休閒農業體驗活動，或向政府反映業界的訴求和爭取政府的支援。
總結
台灣的休閒農業，是以「政府主導」、「法令規管」的前提下發展的。反觀香港，現時的農業政策下，縱有提供基礎設施及技術支援等服務，然而政府奉行自由市場的原則，採取積極不干預的態度。近年，雖然漁護署有協助一般小農的農業生產及銷售的措施，基本上大都沿襲自過往多年的工作。在政府未有對現行興建休閒農場設施的法規有清晰明確的指引和放寬之際，一般農民唯有維持較小規模的經營，簡單開放農場，停留在提供觀賞、自摘活動或簡單加工食品的階段。但長遠而言，如果政府可以鬆綁一些過於嚴苛或過時的法規，以配合實際發展需要，賦予農場經營者更大的經營空間，香港未來的休閒農業才可以邁向更多元化、更具規模的發展。
[1] 行政院農業委員會（2019），推動特色休閒農業旅遊
[2] 行政院農業委員會（2018），農業統計要覽（107年），農業經濟重要統計指標
[3] 休閒農業區 農遊饗GO趣 農委會表揚績優休閒農業區
[4]香港休閒農場指南2011，頁4。
[5]土地正義聯盟—沒有農地，哪有農業？
[6]立法會CB（2）767／15－16（03）號文件：新農業政策—支援措施和推動計劃，頁9。